本文摘要：生态保护和建设是生态文明建设的一项基础工作，它和资源节约和环境保护一起构成生态文明建设的三大支柱。

生态保护和建设是生态文明建设的一项基础工作，它和资源节约和环境保护一起构成生态文明建设的三大支柱。中国的生态保护和建设工作非常重要。由于国家规模大、自然条件复杂多样及人类文明开发历史悠久等，中国的生态保护和建设具有规模宏大、内容丰富、任务艰巨、需长期应对的特点。生态环境保护在最近的中央文件及新闻媒体中多次提及(虽然具体表述略有差异)。

作者理解这个用词是由生态保护和环境保护两个相互紧密联系而又必须区分的并列板块组成的。对于环境保护，大家的认识比较一致，它主要是针对人为活动所造成的各种环境(大气、水、土壤等)污染及其相关影响从源头、过程及后果(末端)全程加以监控、保护和治理的活动。而对于生态保护虽然也存在许多共识，但对它的名称和内涵又存在许多不同的理解和说法。

对于生态保护的名称，在不同的情况下就曾出现过生态保育生态修复生态建设和生态保护和建设等诸多说法，相应地对这些词的内涵也有许多重叠但又有差别的地方，需要进一步予以厘清。生态保护和环境保护是互有紧密联系又必须区分的并列板块。表1展示了生态保护和建设的内涵。

表1生态保护和建设范畴的内涵本文摘选了其中的天然林保护问题研究部分。天然林，也称自然林，是指在原生或次生裸地上依靠树木天然下种或萌蘖生长而自然形成的森林。天然林在未受到人为干扰和干扰较少时，其森林往往有着稳定而合理的群落结构，森林生态系统复杂而稳定；在轻度干扰下，有较强的自我恢复能力。

天然林内物种多样化程度极高，生物多样性十分丰富，拥有相对很高的生物产量和大量珍贵稀有的生物基因资源。天然林除本身具有良好的森林环境外，对区域环境及气候也具有巨大的影响和有益的作用。因此，从资源和环境两方面来看，天然林的存在对于人类的生存和生活质量都有着重要的意义。

天然林是各种森林生物与环境相互依存、相互作用和长期协同进化的产物(中国可持续发展林业战略研究项目组，2003)。不同区域和类型的天然林代表着所在地区立地条件下最佳的植被类型，是相同立地条件下进行人工林培育和优化最可资借鉴的模式。天然林起源于自然力的综合作用，但天然林在形成过程中，或多或少总要经历一些自然或人为因素的干扰，人类可以在充分认识天然林形成与演变规律的基础上，采取科学的经营管理措施，保护和利用天然林资源。

天然林保护发展战略一、指导思想全面贯彻落实党的十八大和十八届三中、四中、五中全会精神，坚持把所有天然林都严格保护起来作为维护国家生态安全的重要基础、建设美丽中国的重要举措、实现中华民族永续发展的重大战略来抓。以全面保护天然林为核心，以保生态惠民生为目标，以建设我国生态安全屏障、维护水资源安全为主线，通过健全保护制度、强化政府责任、加大政策支持、完善管护体系，大力培育天然林资源，配套建设国家储备林基地，筑牢维护国家生态安全、实现中华民族永续发展的根基，为建设美丽中国、实现中华民族伟大复兴的中国梦奠定良好的生态基础。二、战略目标总体目标：通过严格保护、积极培育、科学经营、合理利用，实现天然林资源的永续维持与增长，使天然林保护区山川秀美、经济繁荣、文化发展、生态安全，从而构建起以人与自然高度和谐、社会经济可持续发展为重要特征的生态文明型社会形态。

阶段目标如下。第一阶段(2010～2020年)：继续实施天然林保护工程，加大生态效益补偿政策支撑，通过实施严格的禁伐、保育等措施，使包括长江上游、黄河上中游、新疆北部地区在内的重点天然林资源遗存区的森林资源得到有效保护；使东北、内蒙古等重点国有林区木材产量调减到位并适时全面禁止天然林的商品性采伐，使森林资源从恢复性增长进一步向质量提高转变。

具体为2017年之前，全面停止天然林的商业性采伐，把全国19.45亿亩天然乔木林和10.22亿亩可培育成天然林的灌木林及疏林地纳入保护范围，并使它们得到有效保护。到2020年，天然林中乔木林面积增加3000万亩，乔木林和近天然林面积达到20亿亩，蓄积量增加15亿m3，碳汇能力达到5.67亿t。

干旱和半干旱地区10亿亩特殊灌木林得到有效保护，质量得到提升。国有林业职工得到妥善安置，社会保障能力明显加强。

天然林保护的法律制度体系、监督评价体系基本完备，全面高效的管护网络基本建成，天然林保护治理能力全面提高。到天然林保护工程二期结束时，新增森林面积7800万亩，森林蓄积净增11亿m3，增加森林碳汇4.16亿t；生态状况从逐步好转进一步向明显改善转变，工程区水土流失明显减少，生物多样性明显增加；林区经济社会发展由稳步复苏进一步向和谐发展转变，为林区提供就业岗位64.85万个，基本解决转岗就业问题，确保林区社会和谐稳定。

第二阶段(2020～2030年)：扩展天然林保护区范围至有重要生态区位价值的原生次生林和次生林，通过封山育林、人工造林、人工促进森林更新及扩大典型森林生态系统自然保护区建设等措施，扩大恢复天然林生态系统；针对天然林保护区森林资源恢复状况开展适度森林抚育，提高森林质量和森林生产力；科学的天然林保护与利用策略得以确立，以生态效益补偿机制为主体的森林培育与管护措施得到完善，天然林保护区经济稳步增长。到2030年，天然林中乔木林面积增加5000万亩，乔木林和近天然林面积达到21.5亿亩，蓄积量增加40亿m3，碳汇能力达到15.1亿t。

天然林质量全面提升，每公顷蓄积量提高30%以上。天然林生态功能明显提升，重要水源地、江河湖库周边的天然林得到有效恢复，一些具有重大保护价值的天然林生态系统及其生物多样性得到完全保护，构建坚实的国土生态安全体系。第三阶段(2030～2050年)：以林区经济结构和产业结构调整为主线，在确保森林资源步入良性增长的同时，推动林区社会经济的快速发展；通过加大生态旅游区和狩猎场、野生动物驯养繁殖基地建设，带动林区第三产业发展；积极发掘林区珍稀名贵树种、培植大径级珍贵木材资源；大力发展林下经济，开展森林药材、森林蔬菜、森林果品、木本油料等非木质林产品的开发，通过适度利用天然林资源，发展壮大天然林保护区产业，使天然林保护与经济发展的矛盾得到根本解决。

到2050年，天然乔木林面积维持在25亿亩以上，以天然林为核心的森林生态体系布局更为合理、功能更加完备，使我国林业接近或达到发达国家同期水平，构建坚实的国土生态安全体系。努力把我国建成生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀，天蓝、地绿、水净、空气清新的美好家园。三、战略布局天然林保护工程是我国政府为维护国家生态安全，有效应对全球气候变化，促进天然林林区经济社会可持续发展的重要战略决策，是实现建设生态文明社会最重要的举措之一。目前，已经完成天然林保护工程第一期，正在实施天然林保护工程二期。

从长远看，要完成既定战略目标，今后我国天然林保护工程的实施对策应从以下几方面布局展开。(1)扩大天然林保护工程实施范围，更加科学全面地促进全国天然林资源的保护和发展。天然林保护工程启动时，实施范围的确定并未从我国生态保护建设的全局、天然林资源分布的自然状况等因素来全面考虑。

根据十八届三中全会精神，天然林资源作为我国划定生态红线的重要基础，天然林保护工程区作为我国重要木材储备基地，应当顺应新时期生态文明建设的新要求，把天然林保护工作摆在更加重要的位置。从全国来看，天然林保护工程区以外天然林面积仍占49.9%、蓄积量占45.2%。除了非天然林保护工程区的一些重要生态区位的天然林亟待加强保护外，天然林保护工程区内也因未按照天然林资源分布的连续性划分范围而出现盲区，造成相近区域的天然林资源保护不同等对待，如黑龙江省地方森工一直未纳入天然林保护工程范围，还有辽宁、福建、湖南等许多生态区位十分重要的地方，也一直建议应当纳入天然林保护工程的范围。

当前，应站在全面建设生态文明的战略高度，实施更加全面的天然林资源保护和发展的自然生态修复工程，在进行可行性研究的基础上，建立新的统一准入标准，更加科学全面地促进全国天然林资源的保护和发展。(2)进一步完善社会保障政策体系。在及时按社会发展水平动态调整社保补助标准的基础上，取消医疗等社会保险森工系统统筹或运作模式，逐步提高社会保险统筹层次和保障水平。

将林业单位老工伤人员的工伤保险待遇、遗属生活困难补助等，尽快纳入社会保险基金支付；清理规范基本养老保险统筹外项目，妥善解决森工企业欠缴的社会保险费、拖欠的离退休人员养老保险统筹外项目养老金、遗属生活困难补助、抚恤金等；规范国有林场职工基本养老保险制度，妥善解决林场职工基本养老保险政策衔接、补缴养老保险费等问题。此外，各级政府应按照《城市居民最低生活保障条例》等有关政策规定，切实将辖区内属于城镇户籍的林业职工和林区居民，全部纳入城市居民最低生活保障覆盖范围，做到应保尽保，并与地方同类人员实行同等保障待遇。

(3)加强森林管护站点建设，完善森林抚育、后备森林资源培育政策。一是增加森林管护设施、设备专项投资。建议在十二五期间，按照969个县局级实施单位，每个单位平均新改建5个管护站点、每个补助25万元投资测算，新增森林管护设施、设备专项投资，共需145.4亿元，用于新建、改造管护站点、新建和维护管护标牌，以及管护设备购置维护等。

二是对森林抚育所需限额实行单独管理。按照天然林保护二期规划的中幼龄林抚育规模，科学、合理地单独核定采伐限额。

三是在尽早下达森林抚育计划的前提下，每年年底预下达下一年80%森林抚育任务计划，以便实施单位及时完成年度森林抚育任务。四是根据需要，将西南天然林保护工程区的集体所有天然林纳入森林抚育范围。五是在森林资源管理政策方面，应研究、改造、培育配套限额。根据森林改造培育特点，在改造培育过程中需要伐除局部萌生树种，为栽培目的树种创造条件，同时清理受害严重、无培育前途林木，需要消耗部分蓄积，因此在按照规划全面启动时，限额问题将会是生产单位在改造培育时面临的重要问题。

在重点国有林区的采伐限额应能实行分类管理措施。特别是编制十三五采伐限额时，相关部门应充分考虑重点国有林区实施天然林保护工程的实际，实施主伐、抚育、改培限额的分类管理政策。(4)加大支持力度，加快改善林区民生，促进林区转型发展。

天然林保护工程并非单一的林业工程，而是一项社会工程，在以保护好森林资源为目标的同时，必须首先解决好人的问题，特别是民生问题。如果不把林区民生问题解决好，森林资源就不可能保住、管好，林区社会也不可能保持和谐稳定。

一是加大力度促进林区职工充分就业。就业是民生之本，要及时按方案下达足额任务和资金，加强就业技能培训，引导职工群众发展林下经济等，拓宽就业增收渠道。二是给予林区经济转型一定的政策和资金扶持。

按照国务院出台的《关于加快林下经济发展的意见》的要求，进一步出台天然林保护工程区扶持林下经济发展的相关政策，促进林区后续产业发展。设立专项天然林保护工程产业发展基金，出台金融、税收、保险、土地利用等方面的优惠政策，支持和培育龙头企业、新兴企业，实行投资主体多元化，帮助林区后续产业做强做大，促进形成林业自身发展的持久动力，保障林区稳定、繁荣发展。

(5)完善天然林保护工程区生态效益补偿政策并加强管理。一是强化工程区公益林管理。

在机构上，许多省级工程区将公益林管理职能纳入了天然林保护管理职能，从实践来看取得了较好效果。建议国家林业局明确由天然林保护工程管理部门负责公益林的管理工作。

这样更加有利于工程区天然林管护与公益林管护相结合，更加有利于督促各地全面建立地方公益林补偿基金，更加有利于工程区集体生态效益补偿基金的兑现工作的公平、合理、及时、高效。二是公益林生态效益补偿适宜实行差别化标准。当前的补偿方式没有考虑森林的生态重要性等级，以及森林龄级、森林类型、林分质量等影响森林价值的因素，缺失了补偿公平性和科学性，而且经营商品林和管护公益林收益反差扩大，挫伤许多林权所有者的积极性。三是应出台政策，鼓励多渠道筹措补偿基金。

除督促各级政府建立本地区的补偿基金外，要积极引导社会资金参与，特别是生态受益地区、行业的补偿，引入碳汇交易等方式筹措资金，实行谁受益、谁补偿的模式。(6)完善天然林保护工程相关配套政策。

进一步完善天然林保护工程的相关配套政策，对于促进天然林保护工程持续健康发展也十分重要。一是建议中央财政支持解决森工企业两级管理费问题。天然林保护二期政策资金没有包含重点国有林区调减木材产量所造成的森工管理局和所属林业局两级管理费资金缺口的补助，而且两级管理费是林区维持正常运转最基本的经费保障，对于促进天然林保护工程二期的顺利实施具有重要作用。二是加大国有林区棚户区改造支持力度，减免由企业负担的相关配套资金，并建议出台森工企业金融机构债务政策。

(7)及时落实四部委文件要求，及时调整相关投资标准。工程二期各项投资和补助标准相对于工程一期虽然有较大幅度提高，但二期实施方案中投资标准的测算是按各省2008年实际支出情况得出的，随着物价、劳动力成本等的上涨，工程区许多地方、许多方面都已出现较大资金缺口。同时，森林管护、森林抚育、职工社会保险等补助偏低都是迫切需要解决的问题。建议按照国家四部委文件(林规发[2011]21号)中工程实施过程中，根据工资水平和物价变动等因素，适时调整有关补助标准的要求，及时提高各项工程实施标准，包括提高森林管护费补助标准。

国有国家级公益林管护费和其他国有林均由每年每亩5元，提高到每年每亩10元；集体和个人所有的地方公益林中央补助管护费标准从每年每亩3元，提高到每年每亩6元，继续适时提高集体和个人所有的国家级公益林生态效益补偿标准；提高森林抚育补助标准，由现在的每亩120元提高到240元；提高社会保险补助标准，以各天然林保护工程区上年社会平均工资的100%为基数，测算当年社会保险补助，不设固定基数，避免造成新的差额。(8)强化天然林保护政府职能，理顺天然林管理体制。当前，我国天然林保护工作的重要性与目前的机构设置仍不相适应。一方面有职能交叉，另一方面监管不到位，不利于统一管理、强化管理，为此建议从两个方面考虑，强化天然林保护的机构和职能。

一是在天然林保护工程管理机构的基础上，建立统一管理的公益林管理机构。天然林保护工程区公益林面积达12亿亩，占工程区17.1亿亩管护面积的70%。特别是在长江上游、黄河上中游工程区，公益林面积占比更是高达91%。

工程区的公益林管护，涉及范围超过2/3和千家万户职工、林农的切身利益，事关重大，与实施的天然林保护工程密不可分。为了更好地将天然林保护工程区的森林资源保护培育工作与全国的公益林管理工作相并轨，建议成立国家林业局公益林管理领导小组，办公室设在天然林保护办，加挂国家林业局公益林管理办公室的牌子，与天然林保护办两块牌子、一套人马，具体承担全国公益林管理的相关工作。二是在国家林业局设立国有林管理局。我国天然林资源的主体在国有林区，国有林区也是林业系统承担的森林资源体制改革、经济社会体制改革的重中之重。

国有林区基本靠天然林保护工程生存、经营和发展，天然林保护工程可以说是推动国有林区改革发展的最为重要的平台和支撑。建议将国家林业局天然林保护办改组为国有林管理局，负责指导国有林区改革发展的具体工作，从根本上逐步理顺国有林区管理体制，全面加强国有林的管理，加快推动国有林区小康社会建设。四、战略任务天然林保护工程是我国在20世纪末开始实施的生态保护工程，也是我国迄今为止规模最大的生态资源保护工程。旨在更好地满足人民在物质需求得到极大提高的情况下，对环境质量及生态安全不断增长的需求；也标志着我国经过30多年的改革开放，综合国力显著增强，已经具备了为公众提供优质生态服务的能力。

继续完成天然林保护工程二期的战略任务，包括：①长江上游、黄河上中游地区继续停止天然林商品性采伐；东北、内蒙古等重点国有林区进一步调减木材产量，由一期定产的年均1094.1万m3在十二五期间分三年调减到402.5万m3。目前按照新的要求，逐步全面停止重点国有林区、国有林场的天然林商业性采伐。②强化森林管护，管护森林面积17.32亿亩。

③继续加强公益林建设，建设任务1.16亿亩。④加强森林经营，国有中幼林抚育2.63亿亩，后备资源培育4890万亩。⑤保障和改善民生，增加林区就业，提高职工收入，完善社会保障，使职工收入和社会保障接近或达到社会平均水平。具体来讲，需要分步骤地完成下列任务。

(1)着力保护森林资源，有效实现由以天然林采伐为主向以采伐人工林为主的战略性转变，让天然林继续得以休养生息。自2000年正式实施天然林资源保护工程以来，长江上游、黄河上中游地区全面停止了3038.07万hm2天然林的商业性采伐，并对该地区3080.20万hm2人工林地、灌木林地按照生态公益林建设要求进行了全面的有效管护；对东北、内蒙古等重点国有林区划分禁伐区、限伐区和商品林经营区，禁伐区全面停止森林采伐，限伐区通过调整森林采伐方式减少木材产量，商品林经营区按永续利用原则解决木材生产的可持续性经营问题，从而实现差别化的森林资源管理。然而，目前天然林保护工程所取得的成效保持还存在不稳定性。第一，林区经济还相对比较落后，替代木材生产的非木质产业还没有建立起来，林区经济没有实现跨越式发展；第二，天然林保护区职工及周边居民在认识上还没有从天然林资源的生产资本性上解脱出来，林业职工所积累的知识、技能和经验还以获取森林的生产价值为主；第三，停止采伐前留下的伐区森林的更新还没有彻底完成，森林抵御自然灾害的能力还比较脆弱；第四，一些地区森林生态效益的补偿机制还没有完全建立起来。

因此，我们也看到，天然林保护工程第一阶段的成果还存在反复性和倒退的风险。为了国家的生态安全，必须确保前期天然林资源保护工程的成效不能流失，当前的任务是必须继续严格执行长江上游、黄河上中游地区天然林禁伐政策，在坚决落实东北、内蒙古等重点国有林区全面停止天然林商业性采伐的基础上，逐步落实停止集体和个人所有天然林商业性采伐的目标。建立严格的天然林保护制度，建立健全森林管护责任制，把全国29.66亿亩天然林资源都纳入保护范围。

规划好不同阶段的保育目标和相应的措施，把每一棵该保的林木坚决保住、把每一寸该守的林地坚决守住。(2)着力增加森林资源，加快推进生态公益林建设，全面加强森林抚育，提高森林质量。抓好后备森林资源培育，让树木生长得更茁壮、让森林发育得更茂盛，森林生产力得到提高，是确保天然林能够更好地发挥其生态功能的必要条件。

为此需要在基本遏止天然林资源快速消失的基础上，继续加强对天然林资源的管护；利用封山育林、人工促进更新等措施，促进恢复形成稳定的天然林生态系统；根据不同地区的自然条件，在林中空地、残留迹地、退化林地，依据适地适树原则，合理地开展人工造林或补植补造，尤其是在有条件的地区，还可以栽植一些具有重要利用价值的珍稀树种，作为特殊用途木材资源的储备。天然林不仅是满足人们生活需求的重要的木材及林副产品资源，作为维护和改善生态环境、保持生态平衡、保护生物多样性等满足人类社会的生态、社会需求和可持续发展的需要，还是提供公益性、社会性产品或服务的森林或林地。后者更是人们所关注的重点，故天然林保护区范围内的森林首先应该是生态公益林。非天然林保护区已经划定的生态公益林，在可能的条件下，也应逐步并入天然林工程保护的范围，享受同样的政策。

(3)改善天然林保育区的社会经济环境，着力加快林区发展，促进天然林保护成效得以延续。大力发展林区社会事业，加强和创新林区社会管理。积极扶持天然林保护区基础设施建设，继续对林区国有职工社会保险(包括基本养老、基本医疗、失业、工伤和生育)、政社性(文教、卫生、公检法司、政府经费)支出给予补助并相应提高补助标准。

继续在天然林保护区内对包括人工造林、封山育林、飞播造林等在内的生态公益林建设、森林抚育、防火、防治病虫害等管护支出给予补助；支持天然林保护区后续资源培育(包括人工造林和改造培育)、中幼林抚育项目的实施；逐步提高天然林保护工程区集体林中的国家级公益林补偿、地方公益林的管护补助标准，支持提供天然林保护区林业企业分离负担的广播电视、城市环保、社区管理等公益事业的改革资金。大力培育接续和替代产业，努力拓宽就业渠道，有效改善林区民生。

另外，天然林保护区森工企业要培育新的经济增长点，建立多样化的产业体系，减轻天然林保护区经济对天然林资源的过度依赖，从根本上解决天然林资源的经济压力。(4)着力改革创新体制机制，积极推进建立符合天然林资源保护要求的长效管理体制。天然林具备有别于其他森林类型更加强大的多种功能和生态、社会、经济价值，以及在维护国家生态安全、木材安全方面的重要地位，需要从建设生态文明的战略高度，明确切实保护好天然林的必要性和紧迫性。而且天然林的自然生态修复是一个长期过程，应该在科学制定我国天然林保护的中长期战略规划的基础上，从根本上建立保护和发展天然林的法律制度。

天然林保护工程已经实施15年，国家还没有出台权威的专门性法律法规，实际造成各地形式多样的破坏天然林资源的行为，因缺乏严格、规范、明确的法律依据，导致保护力度不够。建议尽快制定《天然林保护条例》，明确天然林的概念、天然林保护的范围、技术方针、行政与法律责任等，将天然林保护工程管理人员纳入行政执法编制，将天然林的培育、保护、管理、利用等责任从法律或行政上给以保障，从而真正建立我国天然林保护工作的长效机制。建立天然林保护的长效机制，需要进一步推进天然林保护区国有林资源管理体制改革、国有林区公共事务管理体制改革和国有森工企业改革，建立新型的天然林资源管理体制，以满足天然林可持续经营管理的要求。

试行在国有天然林保护区建立林务官制度，将国有林的所有权与经营权分离开，政府主管部门对国有林承担监督职责，国有林业企业全面走向市场，企业通过招投标方式获得项目并根据契约完成各自的任务；充分吸纳天然林所在地社区居民组建或加入林业企业并参与天然林资源的管护；建立天然林区及周边地区政府、企业、专业协会、合作社等不同相关主体之间的协商机制，实现为建立天然林资源可持续经营管理而通力协作的利益共同体。本文摘编自生态文明建设若干战略问题研究项目组主编《中国生态文明建设重大战略研究》丛书第六卷《新时期国家生态保护和建设研究》（沈国舫等主编）（北京：科学出版社,2017.5），图片来自网络。

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